我市农村公益性墓地建设、管理的思考与实践
常德市殡葬事业管理处
推进农村公益性墓地建设是落实科学发展观、确保经济社会“可持续发展”的现实要求；是有效解决农村乱埋乱葬，保护耕地和生态环境、建设社会主义新农村的客观需要；是服务城市开发，建设文明城市的现实需求。为全面掌握我市农村墓地建设和管理状况，进一步规范全市农村公益性墓地建设和管理，有效解决农村乱埋乱葬问题，切实保护耕地、林地和生态环境，最近，我们对此进行了专题调研。我们按照山区、丘陵区、平湖区和城郊结合部等不同类型地区，重点调查走访了武陵区、鼎城区、澧县、津市市、安乡县、汉寿县和西湖管理区的农村墓地建设与管理情况。通过现场查看、座谈了解和查阅资料等方法，我们看到，近几年来，各地虽在农村墓地建设和管理中做了大量艰苦细致、卓有成效的工作，但乱埋乱葬、墓地修建和管理杂乱无章等问题依然比较突出，加强对农村公益性墓地的建设和管理刻不容缓。
一、现状不容乐观
1、基本情况
我市现辖6县2区1市，共有206个乡镇、3365个村、471个社区，有农村人口471.69万人，占全市总人口的76.48%。全市地势自西向东倾斜，山地、丘陵、平湖各约占三分之一。据不完全统计，全市共有农村墓地9600多处，主要以三种形式存在：一是以村民小组为单位建立的墓地；二是以家族为单位建立的墓地，这两种墓地自发形成，缺乏规划和管理，在各地普遍存在；三是以行政村为单位建立的墓地，这种形式是农村公益性墓地建设方向。墓地主要有以下特点：
（1）山区和丘陵区墓地蚕食、占用林地的现象屡见不鲜。山区、丘陵区地广人稀，农民死亡后基本葬在自留山、自留地内，其墓地以村民小组或以家族为单位自然形成。这种墓地往往不受面积限制，有的达到几十平方米一个墓地，有的甚至争相圈地，墓地方圆几十平方米的地方都要圈占起来并视为己有。如鼎城区、澧县和汉寿县等山区、丘陵区部分农村墓地就属于此种类型。其结果是墓地建设无规划、无管理，挖树毁林，祭祀更易引发山火。
（2）平湖区死人与活人争地的现象日渐突出。过去，平湖区农民死亡后，大都葬在以村民小组或以家族为单位形成的墓地内。据了解，目前多数平湖区农村墓地已基本用完，因此，当前平湖区农民死亡后只能葬在沟渠堤旁、房前屋后或田间地头，乱埋乱葬、占用种地的现象较为普遍，“死人”与活人争地的矛盾相当突出。如武陵区、鼎城区、澧县、津市市和汉寿县的平湖区及安乡县、西湖管理区全境就有不少墓地属于此种类型。
（3）城区居民在农村投亲靠友购置墓地越来越多。不少城市居民见城区殡改抓得严，人一去世，千方百计将遗体偷运到乡下土葬；有的居民等身体快不行时，搬往乡里居住，以此逃避火葬；现行政策不到位，即算发现的土葬行为也仅仅是责令整改，没有严格有效的强制措施，加上重遗体火化，轻骨灰管理，导致骨灰装棺土葬现象越来越严重。2010年市城区火化遗体1750具，市万金公墓销售墓穴1157座（包含尚在世的高龄居民买的墓穴），入陵园安葬率较低，这种现象在全市各地均普遍存在。
（4）城郊结合部居民在外乡购买墓地的现象较为普遍。城郊结合部农民因城市的扩展导致他们原有的土地被征用，由农民变成了居民，死亡后已无地可葬。因此，他们便以村民小组或村（社区）或家族为单位到周边丘陵、山区乡镇购买墓地。如鼎城区武陵镇停车场、严家岗等社区就在鼎城区草坪镇官庄陂村、丁家港乡等地购买100多亩林地作为墓地；武陵区张家台、贾家湖等社区在武陵区花山村、灌溪镇等地购买墓地；武陵区皂果、仙源等社区在灌溪镇购买了100多亩林地葬坟；汉寿县龙阳镇杨旗嘴社区在太子庙镇购买墓地。更有甚者，武陵区南湖等村在河洑国家森林公园葬坟，并对其进行硬化，实在有碍观瞻。
（5）相互攀比，豪华墓地日渐增多。由于受传统观念和迷信思想的影响，相当部分农民群众认为坟头越大，墓碑树得越高，墓地占地越多，便是对祖宗、对逝者的一种最好的孝敬和追思。久而久之，导致看风水建墓、超标准建坟，树大碑、建大坟的现象日趋增多。有些较富裕的家庭为了显阔，建一个墓地少则几千上万，多则耗资十万、几十万，极其奢华，所占面积甚至比普通民宅还大，严重浪费土地资源，侵蚀社会风气，也与建设资源节约型、环境友好型社会严重相悖。
二、规范势在必行
从以人为本、建设社会主义和谐社会的总体目标出发，着眼于农村墓地建设、管理的现状，认真规划建设，严格管理农村公益性墓地（骨灰堂）势在必行，意义重大。
1、保护耕地、节约资源的需要。我市现有农村人口450万，全市农村每年死亡3万多人，每座坟占地按10平方米计算，每年占用土地400余亩，每副棺材耗费木材按1.2立方米计算，每年埋掉木材4万多立方。我市土地资源缺乏，人均耕地面积仅为1.17亩，珍惜土地显得尤为重要和迫切。由于对农村殡葬活动管理欠缺，致使生态环境遭到破坏，土地和林木资源浪费较多，严重影响经济的持续健康发展和社会的长治久安！
2、改变农村面貌的需要。当前,我市农村殡葬基本处于自发、无序状态，到处见坟见墓。据调查，目前全市农村墓地基本是以村民小组和家族为单位自然形成，缺乏科学、长远规划，沿铁路、国（省）道、主要河道两侧及城镇建成（规划）区、风景名胜区、文物保护区、自然保护区、饮用水源保护区、农田保护区等“三沿六区”和房前屋后进行乱埋乱葬的现象屡禁不止。
3、改变乡风民俗的需要。丧事大操大办、封建迷信活动有增无减，这已成为社会一大公害，给广大群众造成巨大的经济负担和精神压力，严重干扰人们正常的工作和生活秩序。个别人利用办丧之机聚敛钱财，严重败坏社会风气，与社会主义新农村建设背道而驰。应以规范建设、管理农村公益性墓地为契机，大力倡导庄重、文明、节俭的办丧方式，形成利国利民的良好社会风尚。
4、服务城市建设和重点工程的需要。近年来，随着城市开发建设速度加快和城市扩容，原城郊农（居）民的承包土地被大量征用，导致迁坟事件日渐增多，迁坟矛盾日渐突出。如去年10月发生在武陵区东郊乡唐家溶社区5组部分居民迁坟乱葬事件充分暴露出城市建设与迁坟无地安葬的矛盾。常德经济技术开发区为解决工业园区建设用地迁坟日渐增多的问题，由开发区建设公益性墓地，对因工程建设需迁移的坟墓进行了集中安置，避免了因拆迁造成的矛盾激化，保障了城市建设和重点工程建设的顺利进行。
三、建设、管理的基本原则
自2007年以来，我市已选择澧县、石门县、津市市、安乡县、汉寿县和桃源县等不同类型地区，展开了建设农村公益性墓地的试点，收效较好，并取得了一些基本经验。我们认为，要真正把农村公益性墓地建设好、管理好，应把握五个重点：
1、统一规划，严格审批。由于公益性墓地建设牵涉千家万户，涉及面广。各地要进行统一规划，纳入城乡一体化和新农村建设工作规划。当前，在硬件设施建设上一定要贯彻“建”为“用”的思想，坚决摒弃因陋就简的过时理念，具体说来要做到“四要”，即一是要选好址，一般应选择交通便利且生产价值不高的荒山瘠地；二是要搞好规划，对墓地建设要有长远规划，以村为单位进行建设与管理；三是要统一标准，规划要对墓穴占地面积、使用年限作出明确规定，做到“四有一通”，即有标志，有区域界线，有统一规格的墓穴标准，有绿化，道路畅通；四是要加强监管，由乡镇与民政部门负责监管，并接受村民监督。建设农村公益性墓地的程序：先由村委会提出申请，经乡镇审核同意后，报县级民政部门批准，并报市民政局备案。在审批中要把握标准，严格审批，避免草率选址和重复建设。对土地紧缺的城乡结合部，应以建公益性骨灰堂为主。
2、规范管理，明确建设管理主体。农村公益性墓地建设要以乡镇或村（社区）兴建为主，也可以多个村（社区）联建，由建设主体负责管理。要坚持公益原则，不得变相营利，不得承包经营。乡（镇）人民政府与县级民政部门共同加强监管。需要注意的是，民政部门主要以指导为主，不能独包独揽，应以乡、村为主，否则墓地的后续管理将会成为沉重的负担。县级民政部门对农村公益性公墓要每年检查一次，发现问题及时整改。国土资源、规划、林业、环保等有关部门，应按照各自的职能各司其职，形成监管合力。
3、突出重点，循序渐进。农村公益性墓地建设涉及到农民的传统观念和切身利益，面临着人口多、范围广、观念陈旧、思想落后等实际困难，特别是农民的家族意识强烈，对公益性墓地建设有强烈的排斥心理。在建设农村公益性墓地初期，我们要注重发挥村干部和群众的作用，通过多形式的宣传，让广大农民接受公益性墓地这一新鲜事物。在建设过程中，我们要坚持以平湖区、城乡结合部和乡镇政府所在地先行，山区、丘陵区可暂缓推进的原则，循序渐进，分期分批规划、建设公益性墓地，不搞“一刀切”。
4、因地制宜，保护生态。各乡镇、村要充分考虑祭祀的便利和安全，应根据本地人口数量、地理环境、村民居住位置等实际情况，合理地进行公益性墓地的规划与建设。公益性墓地建设要坚持绿色、生态、环保原则，不得大规模开山辟地，破坏生态环境。禁止在耕地、林地、公园、风景名胜区、文物保护区、水源保护区和水库、河流堤坝附近及铁路、公路主干线两侧建立墓地。对一些不宜建公墓或确实没有合适地方建公墓的地方，可以鼓励多个村联办或乡镇集中兴建，既节省建设经费，又能方便群众，不失为一种好的选择。
5、严格管理，公益性墓地是指利用本乡（村）集体土地，为本乡（村）村民提供骨灰或遗体安葬服务的公共墓地，服务对象特定性和管理上的自主性。农村公益性墓地作为社会公益事业，不得以营利为目的，不得对当地村民以外的死亡人员提供墓穴用地。墓区内禁止建造豪华墓、宗族墓、活人墓，禁止从事封建迷信活动。
